建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

對(duì)話(huà)人：劉旭濤
　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部副主任、教授
　　采訪(fǎng)人：本報(bào)記者李瑩
　　和誰(shuí)對(duì)話(huà)？
　　劉旭濤，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部副主任、教授，長(zhǎng)期從事中央和地方黨政機(jī)關(guān)績(jī)效管理、干部考核等方面研究和咨詢(xún)工作，主持多項(xiàng)國(guó)家級(jí)、省部級(jí)相關(guān)課題以及中央部委和地方政府的績(jī)效管理方案設(shè)計(jì)和研究。
　　為什么對(duì)話(huà)？
　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。我們想知道，如何實(shí)行終身追責(zé)？實(shí)施終身追責(zé)需要厘清哪些責(zé)任？終身追責(zé)還需要哪些制度保障？
　　●我們一般講“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”，其實(shí)我理解應(yīng)該是“黨委決策，政府執(zhí)行”。環(huán)保這么重要的事情，當(dāng)然需要地方黨委做決策，但同時(shí)要承擔(dān)決策方面的責(zé)任。地方很多重大項(xiàng)目是黨委定的，因此影響到環(huán)境，地方黨委不能推卸責(zé)任。決策沒(méi)有問(wèn)題，執(zhí)行中出了問(wèn)題，就應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任。
　　●要細(xì)化相關(guān)規(guī)定，地方黨委干什么、地方政府干什么、業(yè)務(wù)部門(mén)干什么，要職責(zé)明確。“職責(zé)”這兩個(gè)字本身就包括權(quán)力和責(zé)任，要確保權(quán)責(zé)一致。
　　●考核的周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過(guò)程。要看在這個(gè)過(guò)程中是哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，再來(lái)分析是誰(shuí)在任時(shí)出的問(wèn)題，應(yīng)該追究誰(shuí)的責(zé)任。這樣，才能真正體現(xiàn)“考事”和“考人”相結(jié)合的原則。
　　●除建立較長(zhǎng)周期的回溯追責(zé)機(jī)制外，與此相關(guān)的是，要從專(zhuān)業(yè)性角度，強(qiáng)化對(duì)涉及環(huán)境生態(tài)方面項(xiàng)目的科學(xué)論證和評(píng)估工作。
　　●從責(zé)任的角度看，不僅有法律問(wèn)責(zé)，還有政治問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)，甚至有績(jī)效問(wèn)責(zé)等。需要我們進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)體系，區(qū)分各種問(wèn)責(zé)的功能，明確各種問(wèn)責(zé)之間的關(guān)系。
　　如何界定地方黨委和政府的環(huán)境責(zé)任？
　　環(huán)保這么重要的事情，當(dāng)然需要地方黨委做決策，但同時(shí)要承擔(dān)決策方面的責(zé)任。如果決策沒(méi)有問(wèn)題，執(zhí)行中出了問(wèn)題，就應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任。
　　記者：在追責(zé)的客體方面，如何界定地方黨委、地方黨委“一把手”，地方政府、地方政府“一把手”，環(huán)保部門(mén)、環(huán)保部門(mén)“一把手”，環(huán)境監(jiān)管具體負(fù)責(zé)人的責(zé)任？
　　劉旭濤：十八屆三中全會(huì)從中央的角度，在健全宏觀調(diào)控體系中，明確了中央對(duì)地方政府的考核職責(zé)，提出“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系”，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等作為重要的內(nèi)容明確提出來(lái)，并且要求加大權(quán)重。另外，在全面正確履行政府職能方面，明確地方政府的公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。
　　其中，環(huán)境保護(hù)是在地方政府職能中首次明確提出的。應(yīng)該說(shuō)，大的方面明確了，但在地方層面上，各參與主體究竟應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任、如何追責(zé)等，似乎沒(méi)有更具體和細(xì)致的規(guī)定。這方面，需要環(huán)境主管部門(mén)與組織部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)共同協(xié)商，拿出一個(gè)辦法來(lái)，或者把環(huán)保問(wèn)題納入相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)考核和領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法之中。
　　我們一般講“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”，其實(shí)我理解應(yīng)該是“黨委決策，政府執(zhí)行”。環(huán)保這么重要的事情，當(dāng)然需要地方黨委做決策，但同時(shí)要承擔(dān)決策方面的責(zé)任。
　　地方很多重大項(xiàng)目是黨委定的，因此影響到環(huán)境，地方黨委不能推卸責(zé)任。如果決策沒(méi)有問(wèn)題，執(zhí)行中出了問(wèn)題，就應(yīng)該由地方政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任。要細(xì)化相關(guān)規(guī)定，地方黨委干什么、地方政府干什么、業(yè)務(wù)部門(mén)干什么，要職責(zé)明確。“職責(zé)”這兩個(gè)字本身就包括權(quán)力和責(zé)任，要確保權(quán)責(zé)一致。
　　談到環(huán)保的責(zé)任問(wèn)題，還有一個(gè)縱向府際的關(guān)系問(wèn)題，即中央與地方各級(jí)政府，以及地方政府之間的責(zé)任明確問(wèn)題。因?yàn)榄h(huán)境污染的外部效應(yīng)，不同層面的地方政府之間必須協(xié)同作戰(zhàn)。這里也有一個(gè)如何明確分工和職責(zé)的問(wèn)題。
　　總之，在環(huán)保職責(zé)方面，既有不同責(zé)任主體之間如何協(xié)作，也有相互之間如何明確責(zé)任的問(wèn)題，這是強(qiáng)化環(huán)保問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)和前提條件。
　　記者：環(huán)境問(wèn)題一天兩天看不出來(lái)，所以要終身追責(zé)。但是，一個(gè)地方的環(huán)境惡化到什么程度應(yīng)該追責(zé)？如果追責(zé)后環(huán)境又進(jìn)一步惡化，如何處理？
　　劉旭濤：生態(tài)和環(huán)境保護(hù)工作至少有3個(gè)特點(diǎn)：一是周期長(zhǎng)，二是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，三是涉及面廣。
　　從周期長(zhǎng)的角度看，環(huán)境問(wèn)題確實(shí)很難在短期內(nèi)看到效果（無(wú)論是好的效果還是壞的效果）。因此有必要建立回溯追究責(zé)任機(jī)制，甚至終身追責(zé)。至于惡化到什么程度才追責(zé)，我認(rèn)為只要超出預(yù)先的評(píng)估就應(yīng)該追責(zé)，惡化程度越高，追責(zé)力度就應(yīng)該越大。當(dāng)然，無(wú)論怎樣追責(zé)都修復(fù)不了環(huán)境的損失，追責(zé)更重要的是起到警示作用。
　　除建立較長(zhǎng)周期的回溯追責(zé)機(jī)制外，還應(yīng)從專(zhuān)業(yè)性角度，強(qiáng)化對(duì)涉及環(huán)境生態(tài)方面項(xiàng)目的科學(xué)論證和評(píng)估工作。比如，環(huán)評(píng)工作絕不能受制于地方政府的干擾，甚至搞形式主義，這方面也必須明確責(zé)任。如果在論證和評(píng)估方面出問(wèn)題，也必須實(shí)施相關(guān)問(wèn)責(zé)。
　　此外，從涉及面廣的角度，必須在項(xiàng)目的立項(xiàng)之初和進(jìn)行過(guò)程中，主動(dòng)與相關(guān)的利益群體和社會(huì)組織進(jìn)行溝通和協(xié)商，積極動(dòng)員全社會(huì)的力量，引導(dǎo)公民和其他利益相關(guān)者有效參與。
　　記者：對(duì)于黨政“一把手”來(lái)說(shuō)，若干年后他所做的決策被證明是有損環(huán)境的，那時(shí)，他或已經(jīng)退休，對(duì)責(zé)任的追究又能起到什么彌補(bǔ)作用？
　　劉旭濤：靠追責(zé)個(gè)別人，無(wú)論是誰(shuí)，肯定對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害起不到直接的彌補(bǔ)作用。追責(zé)主要是發(fā)揮警示作用，提高震懾力，讓參與人樹(shù)立權(quán)責(zé)一致的意識(shí)。誰(shuí)擁有這方面的權(quán)力，就必須承擔(dān)這方面的責(zé)任。因此，除黨政領(lǐng)導(dǎo)外，前面談到的技術(shù)層面的專(zhuān)家論證和評(píng)估、具體執(zhí)行等方面也應(yīng)該明確責(zé)任范圍。總之，不能出現(xiàn)責(zé)任缺位現(xiàn)象。
　　如何客觀評(píng)價(jià)一任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害或貢獻(xiàn)？　　
　　考核的周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過(guò)程。要看哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，再來(lái)分析是誰(shuí)在任時(shí)出的問(wèn)題，應(yīng)該追究誰(shuí)的責(zé)任。
　　記者：客觀、公正地評(píng)價(jià)一任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害與貢獻(xiàn)是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)的前提。中組部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），規(guī)定今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類(lèi)考核考察，將強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。這是不是也為下一步對(duì)生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)創(chuàng)造了條件？
　　劉旭濤：《通知》充分體現(xiàn)了三中全會(huì)的精神，強(qiáng)化了對(duì)生態(tài)環(huán)境方面的考核力度，并且考慮到生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)。《通知》非常強(qiáng)調(diào)各個(gè)地方的區(qū)域特點(diǎn)，指出不同的區(qū)域要有不同的發(fā)展指標(biāo)。因此，在政績(jī)考核中必須全面考核區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定、執(zhí)行和結(jié)果評(píng)估等前端、中端和后端的工作。考核僅僅是后端。三中全會(huì)提到要嚴(yán)格績(jī)效管理。我理解所謂嚴(yán)格，就是“嚴(yán)”在對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行上，一張藍(lán)圖抓到底，而不是根據(jù)當(dāng)?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)的意圖來(lái)進(jìn)行考核，或者新官不理舊政。因此，考核的周期應(yīng)該是發(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結(jié)果等全過(guò)程。要看哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，再來(lái)分析是誰(shuí)在任時(shí)出的問(wèn)題，應(yīng)該追究誰(shuí)的責(zé)任。這樣，才能真正體現(xiàn)出考事和考人相結(jié)合的原則。要防止在追責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)“誰(shuí)趕上誰(shuí)倒霉、誰(shuí)躲過(guò)誰(shuí)僥幸”的現(xiàn)象。
　　此外，《通知》的出臺(tái)也有利于領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、戰(zhàn)略規(guī)劃、潛在基礎(chǔ)性工作的正確政績(jī)觀。目前，我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的交流非常頻繁，而且倡導(dǎo)異地做官。如果只關(guān)注在任考核、當(dāng)期考核，很容易助長(zhǎng)其追求政績(jī)工程和形象工程的心理和行為。因此，正如習(xí)近平同志所指出的，“要堅(jiān)持全面、歷史、辯證看干部，注重一貫表現(xiàn)和全部工作。”
　　記者： 探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。這些工作對(duì)于問(wèn)責(zé)制度的完善有何意義？這些工作有什么難點(diǎn)或需要注意的地方？
　　劉旭濤：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是非常好的一種思路。因?yàn)檫@幾年審計(jì)部門(mén)在監(jiān)督政府績(jī)效方面發(fā)揮了積極作用，而且更具有客觀性和專(zhuān)業(yè)性。目前的難點(diǎn)在于：審計(jì)部門(mén)更多的是發(fā)揮審計(jì)結(jié)果披露的職責(zé)，涉及到問(wèn)責(zé)還需要與相關(guān)部門(mén)共同配合。如果只披露不問(wèn)責(zé)，審計(jì)功能就會(huì)大打折扣。
　　此外，目前自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還只是一個(gè)概念，在技術(shù)上可能會(huì)遇到很多困難。比如，自然資源的收益和損耗可能是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，有些甚至是隱性的。如何對(duì)這些收益和損耗進(jìn)行衡量？自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的周期是多長(zhǎng)？如何與領(lǐng)導(dǎo)干部的任期掛鉤？這是一個(gè)非常復(fù)雜、技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，需要進(jìn)一步探索和實(shí)踐。
　　記者： 一地的環(huán)境問(wèn)題涉及諸多方面，有顯性的，有隱性的。如何能夠更為客觀地評(píng)價(jià)一任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響？
　　劉旭濤：的確，這方面的工作非常復(fù)雜，牽涉面非常廣。所以，要做好相關(guān)問(wèn)責(zé)、考核等工作，必須做好基礎(chǔ)性工作。比如，決策前要有環(huán)評(píng)、專(zhuān)家論證，要有面向社會(huì)組織和相關(guān)市民的聽(tīng)證，決策時(shí)要有法律依據(jù)，要依照法定程序。決策后要能?chē)?yán)格執(zhí)行和及時(shí)調(diào)整，執(zhí)行后要有科學(xué)的評(píng)估和改進(jìn)措施等。我認(rèn)為，只要這些程序性的工作做到位，做到科學(xué)、合理、合法，責(zé)任就會(huì)到位，責(zé)任主體也好區(qū)分，考核也會(huì)更清楚。如果說(shuō)，所有的工作我們都做到位了，仍然可能出現(xiàn)這樣或那樣的環(huán)境問(wèn)題，那只能說(shuō)我們目前認(rèn)識(shí)自然的能力還有局限性。
　　如何保障追責(zé)落到實(shí)處？
　　從政績(jī)考核的角度看，信息公開(kāi)是降低考核成本的最有效措施，因?yàn)榇_保考核的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，說(shuō)到底是要掌握真實(shí)和全面的信息。
　　記者：有些人認(rèn)為，在當(dāng)前80%的政府信息都以?xún)?nèi)部文件的形式不對(duì)公眾公開(kāi)的前提下，問(wèn)責(zé)只是走形式，問(wèn)責(zé)要實(shí)現(xiàn)的前提是信息公開(kāi)。您對(duì)此怎么看？怎樣保證問(wèn)責(zé)問(wèn)到實(shí)處？
　　劉旭濤：的確如此。從廣義的角度看，信息公開(kāi)是現(xiàn)代政府治理的前提。2013年9月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專(zhuān)門(mén)研究部署政府信息公開(kāi)工作，強(qiáng)調(diào)要“使政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策透明、權(quán)力運(yùn)行透明，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)、能監(jiān)督。”至于環(huán)保問(wèn)題，由于其復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性和廣泛性，更應(yīng)該面向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息，引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織和公民有效參與。
　　另外，從政績(jī)考核的角度看，信息公開(kāi)也是降低考核成本的最有效措施，因?yàn)榇_保考核的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，說(shuō)到底是要掌握真實(shí)和全面的信息。如果不公開(kāi)，考核主體只能是搞大檢查，要求考核對(duì)象報(bào)送材料，考核對(duì)象也只能是迎檢、準(zhǔn)備相關(guān)材料。關(guān)鍵是，老百姓、社會(huì)組織等外部評(píng)價(jià)主體只能是“燈下黑”地進(jìn)行評(píng)估。
　　如果信息充分公開(kāi)了，不僅采集信息的成本會(huì)大大降低，對(duì)考核對(duì)象的造假、兌水行為也會(huì)形成一種強(qiáng)有力的約束。而且，能夠更積極、有效地引導(dǎo)人大、政協(xié)、社會(huì)組織、公民等社會(huì)多元主體的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，有利于形成多層次、多主體的廣泛參與、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
　　記者： 很多人認(rèn)為，要建立問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制，問(wèn)責(zé)必須入法。您如何看待問(wèn)責(zé)入法這一問(wèn)題？
　　劉旭濤：從廣義的角度理解，法就是制度、規(guī)矩，因此問(wèn)責(zé)當(dāng)然要入法。
　　從責(zé)任的角度看，我們不僅有法律問(wèn)責(zé)，還有政治問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)，甚至還有績(jī)效問(wèn)責(zé)等。比如，績(jī)效不好，我們可以公開(kāi)、通報(bào)、誡勉談話(huà)、約談、責(zé)令其限期整改，這些其實(shí)都是問(wèn)責(zé)的手段，但不一定是法律問(wèn)責(zé)。當(dāng)然，各種問(wèn)責(zé)之間不能發(fā)生沖突，尤其是下位法不能對(duì)上位法沖突。解決這一問(wèn)題，仍然需要進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)體系，區(qū)分各種問(wèn)責(zé)的功能，明確各種問(wèn)責(zé)之間的關(guān)系。
　　國(guó)外有哪些經(jīng)驗(yàn)可供借鑒？
　　一是多元主體、多層主體的參與和問(wèn)責(zé)；二是相關(guān)信息的充分公開(kāi)。
　　記者： 目前，很多國(guó)家已經(jīng)規(guī)范了對(duì)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的追究。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)有哪些值得我們借鑒？
　　劉旭濤：我想，至少有兩條經(jīng)驗(yàn)我們應(yīng)該借鑒：
　　一是多元主體、多層主體的參與和問(wèn)責(zé)。所謂多元主體，是指全社會(huì)各類(lèi)組織及個(gè)人，包括政府、社會(huì)組織、公民等；所謂多層次主體，不僅是指行政機(jī)關(guān)，還包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。總之，這種多元化和多層次形成的是一張網(wǎng)，能起到疏而不漏的作用。
　　二是相關(guān)信息的充分公開(kāi)。由于環(huán)境問(wèn)題關(guān)系到每個(gè)人的切身利益，甚至是跨國(guó)界、跨地區(qū)的全球性問(wèn)題，因此相關(guān)信息必須要向全社會(huì)公開(kāi)。
　　記者： 環(huán)境問(wèn)題有很強(qiáng)的隱蔽性，需要終身追責(zé)。目前，我國(guó)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域積累了實(shí)行終身追責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可否借鑒？
　　劉旭濤：我國(guó)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭薪K身追責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可以借鑒。但是，在技術(shù)上可能比安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┢饋?lái)更困難。安全生產(chǎn)領(lǐng)域出的問(wèn)題往往顯性化程度比較高，社會(huì)影響也是即時(shí)發(fā)生的。
　　但是環(huán)境問(wèn)題隱蔽性更強(qiáng)，時(shí)間周期可能更長(zhǎng)。此外，安全生產(chǎn)領(lǐng)域由于涉及人的生命，從法律的角度可以入刑，但是環(huán)保領(lǐng)域出的問(wèn)題可能需要出臺(tái)更細(xì)致、合理的司法解釋。

這個(gè)問(wèn)責(zé)對(duì)環(huán)境破壞有威懾力