有重點(diǎn)地加強(qiáng)環(huán)評(píng)體系建設(shè)

來(lái)源： 中國(guó)環(huán)境報(bào)     作者： 耿海清
　●在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)體系中，僅有“一地三域”、“十個(gè)專項(xiàng)”規(guī)劃，以及對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目納入了法定評(píng)價(jià)范圍，尚未涉及國(guó)家戰(zhàn)略、法規(guī)、政策等對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)影響更為深遠(yuǎn)的高層次決策，也未涵蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等在現(xiàn)行規(guī)劃體系中居于基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性地位的規(guī)劃。
　　●當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題比任何國(guó)家都要復(fù)雜，同時(shí)面臨著控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題等諸多難題。從目前來(lái)看，無(wú)論是項(xiàng)目環(huán)評(píng)還是規(guī)劃環(huán)評(píng)，仍局限于對(duì)單個(gè)環(huán)境要素的評(píng)價(jià)。對(duì)于區(qū)域性、宏觀性、復(fù)雜性問(wèn)題缺乏有效的預(yù)測(cè)手段。
　　●急需根據(jù)當(dāng)前環(huán)保工作的新形勢(shì)、新要求，緊密圍繞環(huán)評(píng)法規(guī)要求，建立由戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)漸次向項(xiàng)目環(huán)評(píng)、施工期環(huán)境監(jiān)理、環(huán)保“三同時(shí)”等后續(xù)環(huán)節(jié)延伸，最終覆蓋整個(gè)環(huán)評(píng)體系所有環(huán)節(jié)的層次分明、有機(jī)銜接的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系。
　　經(jīng)過(guò)近40年的實(shí)踐和探索，我國(guó)已初步建立起由法律法規(guī)、理論方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等組成的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，對(duì)于從決策源頭預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響發(fā)揮了重大作用。
　　但隨著環(huán)境保護(hù)形勢(shì)、任務(wù)的變化，以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作深度和廣度的拓展，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系內(nèi)部存在的一些深層次矛盾和缺陷也日益凸現(xiàn)。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
　　一是評(píng)價(jià)對(duì)象尚未覆蓋整個(gè)決策鏈條。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)體系僅有“一地三域”、“十個(gè)專項(xiàng)”規(guī)劃，以及對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目納入了法定評(píng)價(jià)范圍，尚未涉及國(guó)家戰(zhàn)略、法規(guī)、政策等對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)影響更為深遠(yuǎn)的高層次決策，也未涵蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等在現(xiàn)行規(guī)劃體系中居于基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性地位的規(guī)劃。
　　二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)仍處于自發(fā)狀態(tài)，全局性、系統(tǒng)性、均衡性不強(qiáng)。不僅環(huán)評(píng)法明確提出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立，建設(shè)項(xiàng)目施工期環(huán)境監(jiān)理、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)也缺乏相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。規(guī)劃環(huán)評(píng)涵蓋的領(lǐng)域和行業(yè)極多，評(píng)價(jià)重點(diǎn)也有別于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，但至今僅出臺(tái)了3部導(dǎo)則。對(duì)于更高層次的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（包括政策環(huán)評(píng)），在技術(shù)規(guī)范方面則完全空白。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，對(duì)環(huán)評(píng)效率、環(huán)評(píng)質(zhì)量、環(huán)境管理等均會(huì)產(chǎn)生不利影響。
　　三是環(huán)評(píng)制度的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系從內(nèi)容上來(lái)講包含了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、項(xiàng)目施工期環(huán)境監(jiān)理、環(huán)保“三同時(shí)”、項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)等眾多環(huán)節(jié)。但從目前來(lái)看，上述環(huán)節(jié)在技術(shù)層面仍缺乏有效聯(lián)動(dòng)，工作內(nèi)容還存在很大重疊，導(dǎo)致制度運(yùn)行成本較高。從外部聯(lián)動(dòng)來(lái)看，不僅環(huán)評(píng)內(nèi)容與發(fā)改、國(guó)土、水利、城建等部門的工作有較大重疊，而且環(huán)評(píng)成果能否落實(shí)也缺乏規(guī)范的監(jiān)控和反饋機(jī)制。
　　四是技術(shù)水平難以適應(yīng)環(huán)保形勢(shì)要求。當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題比任何國(guó)家都要復(fù)雜，同時(shí)面臨著控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題等諸多難題。從目前來(lái)看，無(wú)論是項(xiàng)目環(huán)評(píng)還是規(guī)劃環(huán)評(píng)，仍局限于對(duì)單個(gè)環(huán)境要素的評(píng)價(jià)。對(duì)于區(qū)域性、宏觀性、復(fù)雜性問(wèn)題缺乏有效的預(yù)測(cè)手段。即使是對(duì)于環(huán)境要素的預(yù)測(cè)，也主要是使用國(guó)外引進(jìn)的模型，缺乏自主創(chuàng)新。由于模式和參數(shù)選擇的不同，導(dǎo)致結(jié)果往往具有較大的不確定性。
　　五是數(shù)據(jù)支撐能力不足。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在評(píng)價(jià)要素上涉及大氣、水、土壤、生物等生態(tài)系統(tǒng)的各方面，在評(píng)價(jià)內(nèi)容上包含回顧性評(píng)價(jià)、現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)等多種形式，在評(píng)價(jià)尺度上往往覆蓋多個(gè)自然或行政單元，在評(píng)價(jià)時(shí)間上常常跨越幾十年。數(shù)據(jù)資料的系統(tǒng)性、即時(shí)性和準(zhǔn)確性對(duì)于評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和效率具有決定性影響。然而，我國(guó)迄今尚未建立統(tǒng)一的資源環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)，各部門之間也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)支撐能力嚴(yán)重不足。
　　針對(duì)上述問(wèn)題，急需在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)和任務(wù)，有重點(diǎn)地加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系建設(shè)。就當(dāng)前而言，可先從以下幾方面入手。
　　一是為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)法制化做好準(zhǔn)備。新一屆政府已將加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策作為行政體制改革的重點(diǎn)。《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》已建議增加規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)”。據(jù)此可以看出，我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的法制化進(jìn)程已經(jīng)明顯加快。
　　為此，從推動(dòng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)立法、完善環(huán)評(píng)學(xué)科體系的角度出發(fā)，必須盡快加強(qiáng)研究，做好相應(yīng)的技術(shù)儲(chǔ)備。在理論方面，應(yīng)深入研究戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與政策科學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等學(xué)科的關(guān)系，初步建立自己的理論體系。在操作層面，應(yīng)重點(diǎn)研究戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的篩選機(jī)制、介入方式、實(shí)施程序、評(píng)價(jià)重點(diǎn)、成果應(yīng)用等，建立相應(yīng)的技術(shù)管理體系。
　　二是建立適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系。黨的“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)提升到了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的新高度。為此，急需根據(jù)當(dāng)前環(huán)保工作的新形勢(shì)、新要求設(shè)計(jì)好環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系。具體而言，應(yīng)按照生態(tài)文明的建設(shè)要求制定我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系總框架。在此基礎(chǔ)上，緊密圍繞環(huán)評(píng)法規(guī)要求，建立由戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)漸次向項(xiàng)目環(huán)評(píng)、施工期環(huán)境監(jiān)理、環(huán)保“三同時(shí)”等后續(xù)環(huán)節(jié)延伸，最終覆蓋整個(gè)環(huán)評(píng)體系所有環(huán)節(jié)的層次分明、有機(jī)銜接的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系。
　　三是建立適應(yīng)行政審批改革要求的環(huán)評(píng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制。新一屆政府明確提出了下放審批權(quán)限、減少審批事項(xiàng)、提高審批效率的要求。為提高環(huán)評(píng)審批效率和環(huán)評(píng)管理質(zhì)量，必須建立多部門齊抓共管、各環(huán)節(jié)有效銜接的環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)此，環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)自身職能定位和權(quán)限，進(jìn)一步明確環(huán)評(píng)內(nèi)容要求，減少與其他部門的工作重疊，做好工作對(duì)接。同時(shí)，應(yīng)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系內(nèi)部各環(huán)節(jié)之間，以及環(huán)評(píng)制度與其他環(huán)保制度之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，節(jié)省行政資源、提高工作效率。要做好環(huán)評(píng)工作的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的環(huán)境信息公開(kāi)、透明，接受社會(huì)監(jiān)督。
　　四是建立面向新時(shí)期環(huán)保中心任務(wù)的環(huán)評(píng)技術(shù)體系。建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)“兩型”社會(huì)、探索環(huán)境保護(hù)新路、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，是我國(guó)當(dāng)前環(huán)保工作的中心任務(wù)。同時(shí)，隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與國(guó)家綜合決策的不斷深入，急需加強(qiáng)環(huán)評(píng)理論方法研究，提高解決區(qū)域性、宏觀性、復(fù)雜性問(wèn)題的能力。從當(dāng)前來(lái)看，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)人體健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、生物多樣性保護(hù)、累積影響、碳減排等方面的理論方法研究。進(jìn)一步提高生態(tài)系統(tǒng)整體性影響、資源環(huán)境承載力、環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析等工作的有效性。
　　五是建立適應(yīng)決策信息化要求的數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)。缺乏權(quán)威、系統(tǒng)、即時(shí)的資源環(huán)境數(shù)據(jù)，已經(jīng)成為制約我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作質(zhì)量和效率的重要因素。對(duì)此，在國(guó)家層面，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)土、城建、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源共享，并逐步建立國(guó)家資源環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)；在部門層面，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，重視信息的采集和整理工作，建立服務(wù)自身的資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)。從遠(yuǎn)期來(lái)看，國(guó)家應(yīng)爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)可實(shí)現(xiàn)多平臺(tái)協(xié)同工作的環(huán)境質(zhì)量預(yù)測(cè)模擬云計(jì)算中心，實(shí)現(xiàn)全國(guó)環(huán)境數(shù)據(jù)、資源的最大程度共享。
　　（作者：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心戰(zhàn)略所主任工程師，現(xiàn)在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)保局掛職）

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實(shí)現(xiàn)全國(guó)環(huán)境數(shù)據(jù)、資源的最大程度共享