環(huán)境公益訴訟將有可操作性程序規(guī)則

◆　設(shè)立專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)

◆　環(huán)境民行案件三審合一

◆　發(fā)布典型案例制定司法解釋

◆　加大環(huán)境資源法官隊(duì)伍培訓(xùn)

最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立以來,除大力加強(qiáng)環(huán)境資源審判組織建設(shè),為環(huán)境資源專門化審判提供組織保障外,還及時(shí)制定出臺(tái)司法指導(dǎo)意見,為各級(jí)人民法院當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期環(huán)境資源審判專門化工作提供了明確且具有可操作性的政策指引和程序規(guī)則

持續(xù)的霧霾,讓北方本應(yīng)秋高氣爽、色彩斑斕的秋天黯然失色。當(dāng)前,我國環(huán)境污染問題嚴(yán)重,全方位加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù),讓藍(lán)天碧水不再是奢侈品顯得尤為迫切。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出,用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度,強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任,大幅度提高違法成本。決定彰顯了中央重拳整治環(huán)境污染的決心和信心,藍(lán)天碧水有望回歸。

7月3日,最高人民法院成立專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)——環(huán)境資源審判庭。該庭庭長鄭學(xué)林今天就環(huán)境資源審判庭4個(gè)月以來的工作情況接受了《法制日?qǐng)?bào)》記者專訪。

已有368個(gè)專門審判機(jī)構(gòu)

記者:目前,我國環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)怎樣的狀態(tài),哪些省高級(jí)法院設(shè)立了專門審判庭?

鄭學(xué)林:截至今年9月底,全國共有20個(gè)省(市、自治區(qū))人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭,合計(jì)368個(gè)。其中,基層法院設(shè)立的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)多達(dá)291個(gè),占總數(shù)的79.1%,中級(jí)法院有62個(gè),占16.8%,高級(jí)法院有14個(gè),占3.8%。

各地高院負(fù)責(zé)環(huán)境資源審判工作的具體部門不盡相同,福建、海南、貴州省設(shè)立專門審判庭負(fù)責(zé)環(huán)境資源審判工作,其他地區(qū)高院均指定相關(guān)部門負(fù)責(zé)環(huán)境審判工作。

記者:當(dāng)前,環(huán)境資源類案件從立案到審理存在哪些困境,原因有哪些?

鄭學(xué)林:立案環(huán)節(jié)面臨的最主要問題是環(huán)境資源類案件數(shù)量偏少。從初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,全國法院2011年至2013年每年的收案數(shù),包括刑事、民事、行政案件在內(nèi),年均不足3萬件,其中環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量更少。

審理環(huán)節(jié)面臨著以下3個(gè)方面的主要問題:現(xiàn)有法律法規(guī)、司法解釋對(duì)于環(huán)境侵權(quán)訴訟尤其是環(huán)境公益訴訟的起訴主體、舉證責(zé)任、承擔(dān)責(zé)任方式以及損害賠償范圍等的規(guī)定比較原則,缺乏可操作的具體程序規(guī)則；環(huán)境資源訴訟的配套機(jī)制不健全,特別是缺乏專業(yè)化的、具有公信力的司法鑒定機(jī)構(gòu),并且評(píng)估鑒定周期長、費(fèi)用高；環(huán)境資源案件具有很強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性,對(duì)法官的素質(zhì)和水平要求較高,而現(xiàn)有法官隊(duì)伍在審判理念、知識(shí)結(jié)構(gòu)上都有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

探索環(huán)境民行案件三審合一

記者:對(duì)于破解環(huán)境資源案件少、審理難的困境,最高法環(huán)境資源審判庭成立以來,進(jìn)行了哪些有益探索?

鄭學(xué)林:為破解上述困境,最高法環(huán)境資源審判庭成立以來,除了大力加強(qiáng)環(huán)境資源審判組織建設(shè),為環(huán)境資源專門化審判提供組織保障外,還及時(shí)制定出臺(tái)司法指導(dǎo)意見。今年7月,最高法制定出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》。這是最高法專門為全面加強(qiáng)和規(guī)范環(huán)境資源審判工作發(fā)布的第一個(gè)司法指導(dǎo)性文件,為各級(jí)人民法院當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期環(huán)境資源審判專門化工作提供了明確且具有可操作性的政策指引。

與此同時(shí),最高法環(huán)境資源審判庭還將推進(jìn)民事公益訴訟作為突破口。最高法確定江蘇、福建、云南、海南、貴州5省作為開展環(huán)境民事公益訴訟的試點(diǎn),下發(fā)了《關(guān)于在部分地方人民法院推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的指導(dǎo)意見》,對(duì)于試點(diǎn)法院推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的主要內(nèi)容和工作程序作出規(guī)定,要求上述省份確定兩個(gè)至4個(gè)中級(jí)法院或者基層法院作為推進(jìn)此項(xiàng)工作的重點(diǎn)法院,并要求盡快建立重點(diǎn)法院與高級(jí)法院、最高法的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

發(fā)布典型案例和抓緊制定司法解釋也是最高法環(huán)境資源審判庭的重頭工作。《關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律問題的司法解釋》和《關(guān)于審理環(huán)境損害責(zé)任民事案件適用法律問題的司法解釋》兩個(gè)司法解釋都已經(jīng)完成條文草擬工作,正處于征求意見階段。此外,為統(tǒng)一環(huán)境資源案件的裁判尺度,最高法還于今年7月集中發(fā)布了9個(gè)環(huán)境資源民事典型案例。

最高法環(huán)境資源審判庭大力推進(jìn)審判機(jī)制專門化建設(shè)。積極探索和推廣環(huán)境資源刑事案件、民事案件和行政案件“三審合一”的歸口審理工作模式,充分發(fā)揮三大審判的整體合力。同時(shí),鼓勵(lì)各地法院探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu),實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄,有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。

針對(duì)環(huán)境資源類案件的專業(yè)性和復(fù)雜性,最高法加大了對(duì)現(xiàn)有環(huán)境資源法官隊(duì)伍的培訓(xùn)力度,著力打造一支專家型法官隊(duì)伍。最高法現(xiàn)已著手編輯《環(huán)境資源審判實(shí)務(wù)手冊(cè)》、《環(huán)境資源典型案例選(民事卷)》等審判參考叢書,并于10月27日舉辦了為期一周的第一期全國環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)班。

加大救助環(huán)境公益原告力度

記者:目前,環(huán)境公益訴訟最大困境是什么,司法解釋征求意見稿有哪些亮點(diǎn)?

鄭學(xué)林:近年來江蘇、貴州、云南等省法院積極開展環(huán)境公益訴訟,審理了不少具有影響力的案件,積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)。但從全國范圍看,這項(xiàng)工作的開展情況還不容樂觀,不少省份尚未實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件零的突破。

主要存在兩個(gè)方面的制約因素:缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟作用的正確認(rèn)識(shí),缺乏可操作的程序規(guī)則。當(dāng)前,一些部門和法院對(duì)于環(huán)境公益訴訟存在一定擔(dān)心,認(rèn)為全面推進(jìn)環(huán)境公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴,加重法院案多人少的矛盾,降低政府部門的工作效率,甚至?xí)�影響社�?huì)穩(wěn)定。公益訴訟作為一種新型訴訟模式,具有明顯不同于普通民事訴訟的特征、功能和訴訟構(gòu)造,但現(xiàn)有法條規(guī)定比較原則,不具有可操作性,客觀上限制了環(huán)境公益訴訟的開展。

最高法環(huán)境資源審判庭自成立之初就將推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟作為工作重點(diǎn),集中力量開展公益訴訟試點(diǎn)和司法解釋調(diào)研起草工作。

正在征求意見的環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律的司法解釋有四大亮點(diǎn):合理設(shè)定“有關(guān)組織”的主體資格范圍,明確社會(huì)組織的3種具體類型,并對(duì)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的條件作了合理界定。創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)方式,將恢復(fù)性責(zé)任明確為環(huán)境公益訴訟的主要責(zé)任形式,并規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)向環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶支付,且只能專款用于修復(fù)環(huán)境生態(tài)。適度強(qiáng)化職權(quán)主義,規(guī)定法院可以行使釋明權(quán),在調(diào)查收集證據(jù)、委托司法鑒定等方面可以依法發(fā)揮職權(quán)作用,還可以采取不經(jīng)鑒定、參考專家證言的方式確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。合理構(gòu)建訴訟成本負(fù)擔(dān)機(jī)制,加大對(duì)公益訴訟原告的司法救助力度,充分發(fā)揮公益訴訟主體維護(hù)公共利益的積極性。

此外,征求意見稿在制定過程中還有一些爭(zhēng)議比較大的問題,主要涉及舉證責(zé)任的分配、公益訴訟與行政監(jiān)管的銜接、懲罰性賠償和支持起訴人等制度。