吳曉青在中部地區發展戰略環評總體成果驗收會議上的講話（全文）

各位專家、同志們：

      很高興再次參加中部地區發展戰略環境評價的會議。剛才，陳吉寧校長代表項目組匯報了中部地區戰略環評的工作成果，內容豐富，很受啟發。各位專家和地方的同志們對這項工作給予了高度評價，專家組經過討論形成了高水平的驗收評審意見。萬本太總工程師也談了他對戰略環評工作的要求和體會。講得都非常好，對于大家提出的修改意見和建議，尤其是那些針對性非常強的和重要的結論性意見，請環評司、評估中心、項目組務必認真修改吸納。在此，我謹代表環境保護部向各位專家所給予的大力支持表示衷心的感謝，向項目組同志們所付出的辛勤努力表示衷心的感謝！

      回顧幾年來，我們先后組織完成了五大區域、西部大開發和中部地區戰略環評工作，這“三板斧”干脆利落，成果顯著，影響深遠。舉一個例子，五大區域戰略環評完成的時間是2010年，當時就提出，這些區域存在大氣結構性污染特征明顯、復合型污染顯現等六個方面的生態環境演變趨勢。在此基礎上，謀劃了“保紅線，嚴標準，優布局，調結構，控規模”的資源環境與經濟協調發展思路，提出了“生態功能不退化、水土資源不超載、污染物排放總量不突破、環境準入要求不降低”四條紅線。大家一致認為這是一個創新、創舉，直到現在其重大意義和指導作用仍然是非常明顯的。

      中部地區戰略環評，盡管時間短、任務重，但在同志們的共同努力下完成的質量也很高，體現了區域發展戰略環評工作的新高度、新跨越。第一，定位明確，以“三大安全”保障為目標，緊緊圍繞優化區域發展這條主線，是環境保護參與綜合決策的重大實踐和拓展。中部地區戰略環評直面保護與發展的突出矛盾，堅持以環境保護優化經濟發展，為新型城鎮化、工業化和農業現代化構建了發展新模式，為國土空間開發謀劃了管控新秩序，為戰略性保護提出了新機制和新任務，大大拓展了參與中部發展綜合決策的深度和作用領域。第二，站位高遠，立足區域科學發展的基礎性、戰略性問題，是中部地區實現綠色轉型的重要環保支撐與依據。中部地區戰略環評抓住了區域生態環境演變和產業發展的脈絡，基于破解環境資源瓶頸制約，提出了以區域“三大安全”為目標優化區域發展的基本思路、關鍵體制機制、準入框架，構建了戰略性保護的總體方案，必將為中部地區的科學崛起發揮顯著效力。第三，勇于創新，著眼從量的積累向質的提升轉變，是戰略環評創新發展的嶄新階段。中部地區戰略環評不局限于過去的成功經驗，十分注重在研究思路、技術方法、系統集成等方面做好突破創新，不僅僅是戰略環評在地域上的擴展，更是對戰略環評理論、方法、機制的深化認識，是支撐下一步工作的新高度和新平臺。

      成果來之不易，所以下一步要把成果應用好。會后環評司和評估中心要認真研究專家組和萬本太總工程師提出的做好成果轉化的建議，打造一個平臺，強化兩個循環。一個平臺，就是戰略環評成果的集成應用平臺，要兼顧不同尺度研究，形成時間序列，這不是一個簡單的工作，但意義很大，要積極研究推進。兩個循環，一個是環保系統內循環，就是要落實聯動機制，嚴格執行戰略環評提出的準入要求；一個是外循環，就是對上級、對相關部門、對地方政府要研究不同宣傳策略、作用機制和落實途徑，全力提升成果應用實效。下面，我就如何適應當前新形勢、新要求，深入推進戰略和規劃環評工作，講三點意見。

      一、牢牢把握中央經濟工作會議精神，加快推進環評管理轉型

      剛剛閉幕的中央經濟工作會議，深刻剖析了我國經濟發展的新常態，首次將環境保護放在經濟發展的新常態中統籌考慮。會議明確指出，過去能源資源和生態環境空間相對較大，現在環境承載能力已經達到或接近上限，必須順應人民群眾對良好生態環境的期待，推動形成綠色低碳循環發展新方式。這是對資源環境基本國情新的科學、客觀的判斷。原來我們總講地大物博、幅員遼闊，隱含著環境容量大、容納發展能力強的意味，直到現在有些地方還拿這一條作為盲目鋪攤子、上項目的借口。新常態深刻闡明了我國面臨的嚴重資源環境瓶頸制約，為地方政府轉變觀念，正確認識保護與發展的關系提供了基本遵循，也為確定環保工作的方向提供了基本依據。

      環境承載與環境質量是“一體兩面”，突破承載能力，環境質量就會持續惡化；而要改善環境質量，就必然要求減輕承載壓力。從這個意義上講，堅決貫徹部黨組提出環境管理戰略轉型要求，推進環境質量導向型的環評管理，要做好以下幾個方面工作：

      第一，要把經濟社會發展目標與環境目標從“兩張皮”擰成“一股繩”。由于過去大家對環境承載能力關注不夠或是過于樂觀，在謀劃經濟社會發展時，普遍出現過重經濟指標、輕環境目標，各說各話、互不銜接的問題，由于發展目標與保護目標“兩張皮”，往往激化兩者之間的矛盾。在GDP掛帥的時代，其結果大家都很清楚，環境超載，大氣復合污染和水環境危機頻發。而在新常態下，必須扭轉這種局面，充分利用經濟發展的換擋提質升級的機遇，把經濟社會發展目標與環境目標擰成“一股繩”。要通過不同層面的環境影響評價，把不能實現環境目標的不科學發展攔在決策之前；能夠實現環境目標的，要預測經濟、技術和社會成本，客觀反映經濟發展的環境代價，推動找到最佳結合點。保護優先不能停留在口號上，只有逐步實現保護與發展的目標融合、相互促進，才能把黨的十八大提出的保護優先戰略落到實處。

      第二，要強化環境準入硬約束，根據資源環境承載能力優化空間布局和產業結構。在空間布局上，要加強對兩類地區的關注。對生態環境敏感脆弱區，要以“控”為主，嚴格按照生態紅線控制各項開發活動，推進生態系統休養生息；對高強度開發區，要“優”字當頭，做好減法，該疏解的疏解，該轉移的轉移，該升級的升級，發揮環評優化發展的作用。在產業結構調整上，一方面要鼓勵創新驅動，鼓勵循環經濟，鼓勵戰略性新興產業發展；另一方面要從嚴控制高耗能、高排放行業，推動過剩產能化解和落后產能淘汰，加快經濟結構調整，實現結構減排。

      第三，要把環境質量改善和人民群眾滿意作為環評的根本目標，統籌推進現有環境問題的解決。大氣、水、土壤等環境污染問題反映的是環境超載的嚴重性，必須從源頭防控和區域削減的各個環節加以解決。特別是環評不能只盯增量、不管存量。我認為，環評在推進區域污染削減方面的作用，是富有成效的，也是難以替代的。寧東、山西的煤電基地規劃環評，以及曹妃甸大煉油的項目環評，都在這方面做了很好的嘗試。聽寧夏的同志講，通過寧東煤電基地規劃環評，不僅大大調減了電力和煤化工產業發展規模，自治區政府還專門制定實施了寧東基地環保行動計劃，要投入近60億元完成70多項減排等重點工程，在實現發展目標的同時減少40%-50%的大氣污染物排放。只要堅持這樣做，環境承載的壓力自然會降下去，環境空氣質量也一定會慢慢好起來。

      二、牢牢把握新修訂的《環境保護法》要求，落實“法定責任必須為”的環評責任清單

      黨的十八屆四中全會聚焦依法治國，要求更好發揮法治的引領和規范作用，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。再過兩天，新修訂的《環境保護法》就要實施，這是對政府和企業履行環境責任、環保部門落實監管職責的一次大考。特別要看到新修訂的《環境保護法》第六十八條，明確規定了如果環保部門不作為或者亂作為，同樣要承擔法律責任。應該說，從《環境保護法》到《環境影響評價法》，再到《規劃環境影響評價條例》，初步形成了涵蓋政策環評、規劃環評、項目環評的較為完善的法律體系。一項項法律條款，賦予了我們加強環評管理的職能，明確了各項權限和程序，是我們依法行政必須逐條落實的責任清單。要從以下幾個大的方面著手加強落實：

      一是加快推進政策環評工作。新修訂的《環境保護法》已經明確規定政府和部門在制定政策時應當充分考慮對環境的影響，政策環境影響論證的重要性和緊迫性進一步突顯。當前，具體哪些政策在制定過程中需要考慮對環境的影響，環境影響應該考慮哪些內容，考慮環境影響之后跟政策的決策機制和決策程序是什么關系，怎么操作，這對我們來說都沒有現成的答案。

      環保部門一方面要積極推動相關部門和地方政府開展政策環境影響的論證工作，逐步建立開展論證和廣泛聽取意見的決策機制。另一方面，要本著務實、高效、科學的精神，通過政策環評試點和日常工作，總結梳理出一套政策環境影響論證的方法和程序。比如在京津冀協同發展、長江經濟帶、石化產業布局調整等重大決策中，我們已經與相關部門反復溝通、協調，要求把環境影響納入綜合考量，隱約有了政策環評的影子。下一步要結合重點，加快推動政策環境影響論證的管理和技術體系建設，使政策環評有章可循。

      二是深化規劃環評體制機制建設。新修訂的《環境保護法》首次提出“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施”，超越了專項法律僅局限于程序管理的規定，具備了對規劃開發利用活動的實體性約束，是一大突破。

     落實好法律規定，首先要進一步完善規劃環評管理機制。在目前與各部門工作對接成果的基礎上，要加快推進規劃環評《范圍》的修訂，盡快報國務院批準實施，指導全國；要抓住重點城市建設、土地利用、礦產資源開發等重點領域，逐步健全部門聯合的工作機制。其次，要推動建立違法審批規劃的追責機制。加強與監察部門的工作協調，及時啟動違法違規審批和實施規劃的問責程序，完善監管機制；探索實施環保部門對下級政府規劃環評管理的監督檢查，防止法律規定落空。最后，要健全跟蹤評價和不利環境影響核查機制。要積極會同規劃審批機關開展對跟蹤評價報告的論證；認真核查規劃實施過程中產生的重大不利環境影響，及時提出改進措施或者修訂規劃的建議。

      三是做好戰略環評成果與政策、規劃環評的有效銜接。戰略環評對上要承接政策導向，考慮在受經濟技術政策影響較大的區域或行業開展；對下要指導規劃環評，明確相關規劃的合理定位和原則要求，提出環保準入門檻。2015年我們還要啟動京津冀、長三角和珠三角等三大地區的戰略環評。這三大地區總體上屬于資源環境全面超載的典型區域，環境壓力最大、環境污染形勢最嚴峻。三大地區戰略環評的開展，對于探索新常態下的科學發展模式將起到重要作用，任務更加艱巨，難度更大。一定要精心籌備組織，以啃硬骨頭的頑強作風，打造出戰略環評的精品力作。

      三、牢牢把握加快轉變政府職能的精神實質，結合“十三五”規劃編制更主動地參與宏觀綜合決策

      加快轉變政府職能是本屆政府工作的重中之重。主要有兩個層面，一要簡政放權，這是深化政府改革、釋放市場活力的關鍵之舉；二要強化宏觀管理，這是改善和加強政府管理、增強政府治理能力的必然要求。戰略、政策和規劃是加強宏觀管理的主要手段，李克強總理多次強調其嚴肅性，要求重大工程、重大項目必須列入規劃，將來才能逐步實施。國務院新發布的政府核準投資項目目錄（2014年本），最鮮明的特點就是把符合宏觀政策和規劃作為項目審批下放的基本前提。國務院在研究簡政放權時，不論是發展改革委的匯報稿，還是國務院的意見，都明確要把規劃環評作為編制和審批規劃的前置條件，放在更加突出的位置來考慮。

      在這種大的背景下，環評管理必須堅持放管結合。首先放要放到位，我們已經做在前頭，主動將城市軌道交通、擴建民用機場等25類建設項目環評審批權限下放到省級環保部門，這里我不再重復。另一方面就是管要管得好，這是工作的重點：

      第一，必須充分調動各級政府和部門加強環保宏觀管理的積極性。要用事實證明，環境保護參與宏觀決策，既有利于提升決策的科學性，也是對后續重大項目落地的有力促進。只有讓各方心悅誠服地認同你、支持你，在做重大決策的時候，腦子里始終繃著環保這根弦，環保工作才算做到位了。各級環保部門，要主動抓住經濟社會發展戰略、政策和規劃這個牛鼻子，基于有限的資源環境承載，做好對政府決策的支撐、參與和優化工作。要做兩手準備，雙管齊下，一邊要多做溝通協調工作，不要怕麻煩，把環保的意見說清楚、反饋回去；一邊要加強與項目環評的聯動指導，把戰略和規劃環評的要求落實下去，守住底線，不怕做惡人。做到既從源頭嚴防，又推動規劃和項目科學實施。

      這個思路，我們在若干個領域的管理中已經有所體現。比如，在國務院推進重大水利工程建設決策中，面對投資巨大的一兩百個水利工程，絕不能眉毛胡子一把抓，一哄而上。我們系統梳理了相關規劃環評成果，提出了根據環境影響分類、科學有序實施的建議，對識別出的涉及禁止開發區域或存在重大生態環境制約的工程，開列清單，建議暫緩推進；對存在較大生態環境不利影響的工程，明確深入論證、穩步推進的要求；對于確實影響不大的工程，提高環評審批效率，加快推進項目落地。這些建議得到了有關部門的采納，并被納入國務院決策，不僅從源頭防范了對流域區域生態系統的不利影響，也避免了一些項目盲目推進可能產生的行政和經濟成本浪費。再比如，在北京市軌道交通近期建設規劃編制過程中，通過與規劃環評反復互動和銜接，規劃編制機關基本接受了環評建議，對原來準備穿越大型居民區和文教區的兩條地面線路進行了優化，在規劃層面積極推進軌道交通建設與環境保護相協調，很好發揮了規劃環評的優化作用，也便于推進項目落地實施。

      第二，要充分利用當前“十三五”規劃編制的有利時機，把環境保護目標和要求融入經濟社會發展各方面和全過程。“十三五”規劃收官之年，也是黨中央國務院提出全面建成小康社會目標實現之年。全面實現小康社會，與之相適應的中國環境質量是一個什么樣的狀態，我們要回答，并且需要各個部門齊心協力地配合去努力實現。就環評工作而言，要做好兩項近期重點工作。一是要加強與發展改革、國土、住房城鄉建設等相關部門的協調配合，根據重大規劃編制計劃和目錄，及早確定應開展規劃環評的規劃清單和環評類別。推動規劃編制部門同步做好規劃環評工作，以環境影響優化規模、布局、結構等規劃核心要素，實現與環境保護的協調發展。二是要就戰略環評成果與相關省（區、市）做深入對接，系統做好環保對策要求的細化和量化分解，推動納入各地“十三五”規劃綱要和重大專項規劃。在政府謀劃發展思路、發展路徑，確定保護和發展目標的前期，就充分考慮戰略環評成果的結論和建議，不斷強化戰略環評的生命力。

（來源：環境保護部  環評愛好者網）