周文彰：關于行政審批制度改革的幾點思考

文|周文彰

行政審批制度改革取得了很大成效，同時也出現了一些事先沒有想到的問題。如何進一步推進改革，使改革的目標如期實現？我認為要思考和處理好以下四個問題。

一、行政審批事項的取消和保留

取消或下放審批事項，這既是政治問題、管理問題，也是科學問題。該取消下放的不取消下放，不該取消下放的卻取消下放了，都不具備科學性。

因此,取消什么、下放什么，首先要有科學依據，要有去留標準。依據和標準就是十八屆三中全會提出的三條：第一，從落實企業自主權角度看，企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批；第二，從發揮市場決定作用角度看，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批；第三，從管理效果角度看，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

有了依據和標準，是否就能自然保證取消下放審批事項的科學性呢？當然不能，因為究竟哪些事項屬于企業的自主權，哪些事項是市場機制能夠調節的，哪些事項由地方管理更方便有效，需要科學認定。不應由審批主體去認定的，那樣容易出現“擠牙膏”、“邊腳料”、“含金量低”等問題；也不能由被審批者去認定的，因為對被審批者來說，什么都不要審批最好。

因此，盡管行政審批制度改革緊鑼密鼓地進行到今天，各方都有不滿意的情況：領導同志不滿意，認為取消下放工作還不到位；審批主體不滿意，認為再取消下放，我們這個機構就沒有存在的必要了；被審批者不滿意，仍然感到辦事難。

要達到科學性要求，下一步就要根據權力法定原則和權力設定科學性要求，由人大牽頭，政協推動，政府、社會和專家學者參與，以深入細致的調查研究為基礎，提出進一步取消下放事項的清單，廣泛征求意見，反復推敲完善，通過一定的法律程序后付諸實施。

二、政府職能中的審批與監管

在政府職能中，審批與監管是兩個重要方面。長期以來，一些部門重視審批，忽視監管，或者用審批代替監管，致使監管工作十分薄弱，產生了嚴重后果。為了糾正這種偏向，“誰審批，誰監管”的要求就出臺了。沒有想到的是，這么一個非常實在的要求居然被推導出“不審批就不監管”。在行政審批制度改革中，一些同志提出，既然不要我們審批，我們也就不再監管。這個觀點能成立嗎？不能成立。從總體上看，審批與監管的關系向來存在這樣三種情況：

第一，誰審批，誰監管。環評、水評、氣評、能評、衛評、雷評等，經審批通過后，有沒有落到實處，就需要跟蹤監管。這些審批部門同時也是主管部門，因此，對這些部門來說，審批與監管，一身二任。審批之后要認真監管，以保障審批過的措施落實到位。

第二，只審批，不監管。民政部門頒發結婚許可就是如此，被許可結婚的男女是給人打工還是自己創業，是經商還是走私、炒股還是販毒，民政部門沒有監管職責。發改部門審批項目準予立項，工商行政部門頒發執照許可企業登記，基本上也不承擔業務監管職責。隨著改革的深入，為了克服某些弊端，我們有可能探索審批和監管的適當分離，“只審批，不監管”的情況將會更多。

第三，不審批，也監管。例如，居民購買水果刀，無需任何部門審批。但若他攜帶水果刀登機，機場安檢人員管；用水果刀行兇，警察管……盡管機場安檢人員、警察沒有批準他購買水果刀。假如被許可結婚的男女走私，海關要管；販毒則由公安管，盡管海關、公安沒有參與審批他們結婚。

通過行政審批制度改革，大量審批事項被取消，但行政轄區范圍內的監管責任沒有取消，“誰主管，誰監管”成為行政管理的重要原則，而且監管成了行政機關最重要的職責。行政審批制度改革的目的，一方面是為社會和市場注入活力， 把自主權還給企業和個人，另一方面是為了讓政府騰出手來管自己該管的事情。政府該管什么事呢？十八屆三中全會講得很清楚，就是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會建設和環境保護。恰恰在這些方面，我們嚴重忽視，也不太熟悉，致使環境污染、食品安全、假冒偽劣、坑蒙拐騙等問題形勢嚴峻。所以，中央三番五次強調要轉換職能，就是要從專注于審批轉到加強監管上來。

當然，有些審批就是為了監管，即通過審批把住入口實行監管。排放、消防、防雷、衛生以及一些特定行業的資質條件, 任何時候都是行政緊盯不放的保留項目。以往之所以設定為前置審批，就是為了防止環境污染、雷災火災、衛生事故。然而，這些前置審批，往往都是“紙上談兵”，極易流于形式，申報材料是一回事，實際運行效果往往又是一回事。這就是我們的環境在“嚴格繁瑣”的審批中不斷惡化的原因之一。

有鑒于此，這類難以保證效果的前置審批可以大膽取消，一律改為日常監管。政府要做的事情:1.公布標準；2.丑話在先；3.嚴格驗收；4.跟蹤監測。比如，對排放、消防、防雷、衛生等不合標準的建成項目，一律要求整改，直到達標為止，而且項目投產之后長期跟蹤監測。這樣，不僅能確保原先前置審批的目的百分之百地實現，提高政府管理績效，使企業和個人更有活力，而且使一大批“紅頂中介”失去不正常的“二政府”的地位。

三、有限政府和無限政府

既然“誰審批誰監管”，“不審批也監管”，政府豈不成了什么都要監管的無限政府？回答是肯定的。

政府傳統運行方式被成為“無限政府”或“萬能政府”。因此，不少聲音呼吁要變“無限政府”為“有限政府”，變“萬能政府”為“有所為有所不為”的政府。這個觀點是值得深入討論的。

仔細分析傳統的政府運行，不難發現，所謂“無限政府”，只是在權力行使上政府什么都想抓在手里審批，這就是人們所說的政府“什么都要管”，本應是“有限政府”在這方面卻成了“無限政府”；而在環境治理、資源保護、市場秩序、社會和諧等方面，很多都沒有管，管的有些地方也沒有管好，結果留下了一大堆歷史欠賬，在這方面，本應成為“無限政府”的，卻成了“有限政府”。

因此，在談論行政體制改革的目標和任務時，我們不能泛泛地討論是要“有限政府”還是無限政府”，而應該具體分析。大致上可以說，在供給方面，政府是有限政府，比如，在現階段對困難家庭只能提供最低生活保障，對大眾只能提供基本公共文化服務；在監管方面，政府是無限政府，大凡涉及環境資源、市場秩序、社會和諧、公平正義等方面的問題，政府什么時候、什么場合都要監管，擔負著無限責任。嚴重的問題，甚至上級政府也要管。由此我們可以看出，如果環保部門說，他們只管他們參與審批的項目，沒有參與審批的項目所造成的環境污染他們不管；如果衛生部門說，只管他們批準的醫院，沒批準卻擅自成立的醫療機構不管，那將是多么可怕的事情！

四、權力清單和責任清單

行政審批制度改革的過程是權力清單制定和推行的過程。制定和推行權力清單的目的，是要限制和規范政府權力，落實“法無授權不可為”的法治精神。凡是行使的權力，都應當是清單上開列的；凡是沒有開列在清單上的權力，都是不可行使的。行政審批權就是受權力清單管理的權力，權力清單上沒有列明的事項，都是不需要審批的。

有權力就有責任，權力和責任是對等的。因此，有權力清單必然就有責任清單。于是，無論是學術界還是領導層，都有從權力清單推論責任清單的情況。這里，我提出一個問題，責任清單是權力清單派生的嗎？

答案一部分是，一部分不是。別的不說，僅就審批權限與監管責任來說，它們就不是對等的。如前所說，有只審批不監管的，也有不審批也監管的；兼有審批權限與監管責任于一身的，只有部分政府部門；相當一部政府部門，或者只有審批權限而沒有監管責任，或者只有監管責任而沒有審批權限。至少在這一方面，“監管責任清單”不等于“審批權力清單”，監管責任無論從范圍還是從事項上說，都要比審批權限大得多。

鑒于這種情況，我非常擔心一種“履責清單思維”，就是按照“審批權力清單”去承擔監管責任或服務責任：權力清單上有的，我就承擔監管責任，權力清單上沒有的，我就沒有監管責任。推脫責任歷來是一些政府部門和政府工作人員的痼疾，權力清單及其派生的“權力清單思維”有可能加劇這種推脫。

因此，不應當從權力清單去推導責任清單，而是應當從部門職責去推導責任清單。部門職責一部分表現為權力，更多的則表現為服務，表現為創造環境、提供條件、排憂解難等等。例如人力資源部和社會保障部門正在加強統籌城鄉就業和社會保障政策職責，建立健全從就業到養老的服務和保障體系，加強促進就業職責，健全公共就業服務體系，建立城鄉勞動者平等就業制度，促進社會就業更加充分，加強組織實施勞動監察和協調農民工工作職責，切實維護勞動者合法權益等。因此，部門的職責范圍就是這個部門的責任范圍，這里所遵循的法治精神就是“法定職責必須為 ”。對老百姓的很多事項，政府部門沒有權力，卻負有責任，如保障生命財產安全的責任、提供就業崗位的責任、“讓每個人獲得發展自我和奉獻社會的機會，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會”（習近平語）的責任，路遇突發事件（如車禍）參與組織應對的責任（如搶救傷者）等等。

“清單思維”是必要的，但要厘清它的適用邊界。第一，在動用權力減損群眾利益、增加群眾負擔方面，運用清單思維，切實做到“法無授權不可為”；第二。在維護群眾合法行為和合法利益方面，運用清單思維，保證群眾“法無禁止即可為”；第三，在保障企業自主權和合法權益方面，運用清單思維，凡“負面清單”上沒有的項目，企業都可以投資經營。在監管和服務方面則要強化責任思維。

（作者系：中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授）

（來源：行政管理改革）