[2007.02.14]修改《環(huán)境保護法》勢在必行

2007-02-14　10:03:00　來源： 中國環(huán)境報


　　我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》于1989年正式實施，之后歷經十幾個春秋未變，其中很多規(guī)定已不能適應時代發(fā)展和環(huán)保工作的需要，必須對其存在的主要問題進行全面分析，進行修訂，筆者認為，修改《環(huán)境保護法》勢在必行。



　　一、提升環(huán)境立法效力，《環(huán)境保護法》修訂勢在必行。



　　從立法地位來看，由于《環(huán)境保護法》是全國人大常委會通過的，單行環(huán)境法律也是人大常委會通過的，它們的效力等級相同，加上不少單行環(huán)境法律并沒有使用“根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》，制定本法”的表述。應真正確立《環(huán)境保護法》和其他單行環(huán)境法律的“母子”或上下位法關系，建議修訂《環(huán)境保護法》，提請全國人大代表大會討論通過，以增強其法律效力。



　　從立法目的來看，目前可持續(xù)發(fā)展和追求人與環(huán)境的和諧共處已經成為世界各國環(huán)境立法所普遍追求的價值目標。而我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的立法目的還局限于“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”，這就需要在修訂時把可持續(xù)發(fā)展的總體價值目標分解為促進環(huán)境安全、保障環(huán)境權利和自由、維護環(huán)境管理和市場秩序等具體的價值目標。另外，為區(qū)別于其他單行或綜合性環(huán)境法律，應把“規(guī)定構成環(huán)境保護政策的根本事項”納入立法目的之中。



　　從立法本位來看，義務本位和純粹的權利本位應讓位于符合社會公共利益的權利本位。而我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第6條首先強調的是環(huán)境義務而非環(huán)境權利；對于環(huán)境權利，也僅限于檢舉權和不明確的控告權。因此，應修訂《環(huán)境保護法》，建議在總則中依據(jù)《憲法》對公民的基本環(huán)境權利和義務做出明確的規(guī)定，并在分則中明確各有關法律關系主體的主要環(huán)境權利和義務。



　　從立法體例來看，由于環(huán)境基本法是圍繞環(huán)境與自然資源的保護展開的，而環(huán)境和自然資源是相互聯(lián)系、相互制約的，因此環(huán)境基本法既應加強兩者的綜合法律調整，還應全面和均衡地加強兩者的專門法律調整。但是，現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》忽視了區(qū)域環(huán)境的綜合性法律調整，在專門法律調整方面?zhèn)戎赜谖廴痉乐危�在水、礦藏、草原、土地等自然資源的保護方面缺乏基本的規(guī)定。因此，應修訂《環(huán)境保護法》，建議在總則中規(guī)定環(huán)境影響評價等既適用于環(huán)境保護又適用于自然資源保護的綜合性調整機制，然后在分則中分別規(guī)定完善的專門調整機制。



　　從執(zhí)行效力上看，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》對環(huán)境違法行為規(guī)定的懲罰力度弱，造成企業(yè)“違法成本低”；還有一些多發(fā)的、常見的環(huán)境違法行為存在法律處罰的空洞，有些法律條文在基層執(zhí)法中無法執(zhí)行，有些法定處罰幅度過寬、沒有量化，配套法規(guī)出臺滯后，缺乏直接強制執(zhí)行手段等，最終導致環(huán)境執(zhí)法難。這就需要在《環(huán)境保護法》修訂過程中，提高排污收費標準，提高對超標排污行為罰款數(shù)額，提高對某些嚴重違法行為的處罰額度，對惡意違法行為設立有針對性的處罰手段，同時完善對環(huán)境污染損害的補償和環(huán)境民事賠償制度，使得《環(huán)境保護法》的修訂立足于環(huán)境執(zhí)法的實際，在行政處罰力度和行政強制措施等方面取得重要突破。



　　二、強化政府環(huán)境責任，變革《環(huán)境保護法》刻不容緩。



　　近年來，我國環(huán)境法的調整對象由過去相對單一的排污者呈現(xiàn)多元化趨勢，行政許可、規(guī)劃環(huán)評等越來越多的政府行為被納入環(huán)境法的調整范疇。今年年初通過的《“十一五”規(guī)劃綱要》將到2010年主要污染物排放總量減少10％作為具有法律效力的約束性指標，并明確約束性指標“是在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標”。但現(xiàn)行《環(huán)境保護法》對政府環(huán)境責任規(guī)定不足，不僅使這一責任難以落到實處，政府對環(huán)境保護的公共管理職能難以體現(xiàn)，而且也難以徹底解決當前環(huán)境執(zhí)法中屢屢遭遇的地方保護主義障礙。



　　建議對《環(huán)境保護法》進行全面修訂，改名為《環(huán)境法》，重點是強化政府的環(huán)境保護責任。應當在環(huán)境保護基本法中將政府的環(huán)境責任寫得明明白白。建議通過修訂《環(huán)境保護法》，對各級政府的環(huán)境責任建立考核機制，完善政府的環(huán)境責任追究制度，避免地方政府包庇縱容企業(yè)的環(huán)境違法行為、地方保護主義干擾正常的環(huán)境執(zhí)法，從法律層面上糾正地方政府重GDP輕環(huán)保的現(xiàn)象，使政府的環(huán)境責任在環(huán)境保護基本法中加以明確。



　　三、全面完善《環(huán)境保護法》，力爭使立法準確到位、現(xiàn)實可行。



　　1.調整適用范圍，提供準確的法律解決機制。由于現(xiàn)行《環(huán)境保護法》制定于計劃經濟時代，因此，對于經濟發(fā)展新形勢下出現(xiàn)的環(huán)境安全、總量控制、綠色壁壘、公眾參與等問題，難以提供準確的法律解決機制。因此，在修訂《環(huán)境保護法》時，規(guī)定調整適用范圍，可以借鑒一些國外環(huán)境基本法的經驗，采用概括列舉式的方法。



　　2.優(yōu)化管理體制，避免職權交叉。現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和其他有關部門按照有關法律的規(guī)定監(jiān)督管理的模式。而一些在其后制定或修訂的單行環(huán)境法律卻做出了與此矛盾的規(guī)定。因此，在修訂《環(huán)境保護法》時，為了最大限度地協(xié)調其與各單行法在管理體制方面的矛盾規(guī)定，應明確界定環(huán)境保護行政主管部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”職責。



　　3.完善環(huán)境保護基本制度。現(xiàn)行《環(huán)境保護法》對于市場失靈、政府失靈導致的環(huán)境問題缺乏對策性的規(guī)定；對于公眾參與缺乏相應的鼓勵和支持政策；對于與環(huán)保有關的市場和經濟發(fā)展問題缺乏相應的保障和促進機制。為了彌補這些缺陷，在修訂《環(huán)境保護法》時，應完善法律權利與義務、法律調整機制、市場準入等制度化工作。



　　法者，國之重器。應以推進歷史性轉變的視角去審視現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的不足，抓住當前有利時機，全面完善《環(huán)境保護法》，做到立法準確到位、現(xiàn)實可行。同時，借助《環(huán)境保護法》的修訂完善，形成覆蓋環(huán)境保護各個領域、門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境政策法制體系。



　　(作者系遼寧省大連市環(huán)保局局長)

主要是要落實，不落實，改有何用？！
中國的法律是管老百姓的，問題就在這里！！！