項目建設(shè)立項、審批制、核準(zhǔn)制、備案制雜談

人們常說的立項到底說的是什么，很多人都是模糊的似是而非的概念，而投資主體、投資的行業(yè)、投資規(guī)模、項目性質(zhì)（盈利與非盈利等）的差異，政府有著不同的項目報批規(guī)定。

中共18大之前，不論項目大小和行業(yè)類型，第一步就是建設(shè)單位拿出項目建議書，立項針對的就是“項目建議書”審批。任何項目都要經(jīng)過立項方能進(jìn)行建設(shè)。立項是項目前期階段必走的建設(shè)程序。投資項目管理分為審批、核準(zhǔn)、備案三種，其中：審批一般又分為項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計三種，立項只等于其中的項目建議書審批。目前需要三種審批流程的項目僅適于政府投資項目。

立項特指建設(shè)項目已經(jīng)獲得政府投資計劃主管機(jī)關(guān)的行政許可（原稱立項批文）。一般來講，立項批文作為下一步開展規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)評、安評、能評許可等手續(xù)的依據(jù)。投資項目類別不同，其立項審批所處的階段、要求提交報批的資料、報批前應(yīng)先行取得的其他行政許可各有不同。

對于政府投資的項目來說，小型項目只需要項目建議書，中等項目還需要可行性研究報告、大型項目除以上兩項外，還要初步設(shè)計。而非政府投資項目需要的是“建設(shè)項目申請核準(zhǔn)或備案”的報告。

我國境內(nèi)投資項目劃分為禁止類、限制類、許可類和鼓勵類等四類。除禁止類不允許建設(shè)外，其余的分別執(zhí)行審批制、核準(zhǔn)制和備案制。

在我國，政府投資計劃主管機(jī)關(guān)就是縣級以上的各級“發(fā)展和改革”部門。中國最高級別的“發(fā)展和改革”部門即“中華人民共和國國家發(fā)展和改革”委員會，是國務(wù)院直屬部門，改革開放以來其權(quán)利很大。

我國為了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展實施有效調(diào)控，凡具備一定規(guī)模（與統(tǒng)計部門固定資產(chǎn)投資額統(tǒng)計最低數(shù)值相一致）的固定資產(chǎn)投資項目（行為），都要到發(fā)展改革部門申報立項，履行基本建設(shè)程序。我國現(xiàn)階段的投資項目管理存在三種方式，即：備案制、核準(zhǔn)制和審批制。每個項目只適用其中一種方式。

1、審批制：針對使用政府投資建設(shè)的項目；

2、核準(zhǔn)制：針對企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大和限制類固定資產(chǎn)投資項目；

3、備案制：除適用審批制和核準(zhǔn)制管理以外的項目。

備案制、核準(zhǔn)制與審批制的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個方面。第一，適用的范圍不同。審批制只適用于政府投資項目；核準(zhǔn)制則適用于企業(yè)不使用政府資金投資建設(shè)的重大項目和限制類項目；備案制適用于企業(yè)投資的中小項目。第二，審核的內(nèi)容不同。過去的審批制是對投資項目的全方位審批，而核準(zhǔn)制只是政府從社會和經(jīng)濟(jì)公共管理的角度審核，不負(fù)責(zé)考慮企業(yè)投資項目的市場前景、資金來源、經(jīng)濟(jì)效益等因素。第三，程序環(huán)節(jié)不同。過去的審批制一般要經(jīng)過項目建議書、可研報告、初步設(shè)計等多個環(huán)節(jié); 而核準(zhǔn)制、備案制只有項目申請核準(zhǔn)或備案一個環(huán)節(jié)。

簡單來說，適用審批制和核準(zhǔn)制的項目都有上級發(fā)改部門制定的參照目錄，這兩種參照目錄之外的項目都施行備案制。

三類項目管理比較表

國家項目管理分類	審批制	核準(zhǔn)制	備案制
適用單位	國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、軍事等	各類企業(yè)單位	各類企業(yè)單位
適用的投資項目	僅限制類	企業(yè)重大項目和限制類項目	企業(yè)投資的中小項目，準(zhǔn)確的講就是除核準(zhǔn)制之外的項目
是否使用政府投資	使用	不使用	不使用
項目管理適用范圍	針對使用政府投資建設(shè)的項目(解釋見本表后)	針對企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大和限制類固定資產(chǎn)投資項目	除適用審批制和核準(zhǔn)制管理以外的項目
管理部門	1、列入國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的企業(yè)投資項目，由國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)后報國務(wù)院備案； 2、規(guī)定需報國務(wù)院審批的政府投資項目，原則上由國務(wù)院審批可行性研究報告； 3、有國務(wù)院專項規(guī)定或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的專項規(guī)定的，按專項規(guī)定執(zhí)行。	根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2014本）規(guī)定，十二大類項目（包括農(nóng)林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機(jī)械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資等）應(yīng)分別由國務(wù)院投資主管部門和地方政府投資主管部門核準(zhǔn)，其中省級政府可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r和項目性質(zhì)，具體劃分各級地方政府投資主管部門的核準(zhǔn)權(quán)限。 另，國家發(fā)展和改革委員會對外商投資項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及權(quán)限做出了特別規(guī)定： 1、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）10億美元及以上鼓勵類項目，總投資（含增資）1億美元及以上限制類（不含房地產(chǎn)）項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中總投資（含增資）20億美元及以上項目報國務(wù)院備案。 2、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類中的房地產(chǎn)項目和總投資（含增資）小于1億美元的其他限制類項目，由省級政府核準(zhǔn)。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準(zhǔn)。 前款規(guī)定之外的屬于本目錄第一至十條所列項目，按照本目錄第一至十條的規(guī)定核準(zhǔn)。	根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，除適用審批制和核準(zhǔn)制管理以外，投資項目管理制度均為備案制，備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。
項目管理	1、項目建議書審批。即立項審批，項目單位首先向發(fā)展改革部門提交項目建議書，并逐級上報至審批目錄中規(guī)定的有權(quán)對該項目進(jìn)行審批的那一級發(fā)展改革部門進(jìn)行審查，提出同意進(jìn)行項目可行性研究的批準(zhǔn)意見。 2、可行性研究報告審批。項目單位根據(jù)發(fā)展改革部門的項目建議書批準(zhǔn)意見，委托具備相應(yīng)資質(zhì)的工程項目咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報告，并通過相應(yīng)的前期工作完成附件。	1、項目單位委托具備相應(yīng)資質(zhì)的工程項目咨詢機(jī)構(gòu)編制“項目核準(zhǔn)申請報告”，報告要達(dá)到可行性研究報告程度，并通過相應(yīng)的前期工作完成報告的附件。 2、項目申報單位應(yīng)向項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交《項目申請報告》一式5份。項目申請報告應(yīng)附帶相關(guān)資質(zhì)，等級由核準(zhǔn)機(jī)關(guān)具體要求。其中由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)的項目，應(yīng)附甲級工程咨詢資格。	國務(wù)院并未制定全國適用的、統(tǒng)一的備案制投資項目立項管理辦法，具體的實施辦法由國務(wù)院授權(quán)各省級人民政府制定。各地省級政府制定的具體實施辦法均有差別。 1、項目單位向發(fā)改部門出具具備相應(yīng)資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)編制的項目備案申請報告（達(dá)到可行性研究報告程度）和附件，附件主要是項目資本金證明文件。 2、發(fā)改部門審查同意后填寫項目備案登記表進(jìn)行備案登記，項目單位持備案登記表再行辦理其他基本建設(shè)手續(xù)。

1.  政府投資建設(shè)的項目

政府投資建設(shè)的項目，即財政性資金項目(包括國債在內(nèi)的所有納入預(yù)算管理的資金項目)、財政擔(dān)保銀行貸款項目和國際援助項目。

其他資金來源的項目都屬于非政府投資項目，包括國有企業(yè)、集體企業(yè)/單位、外商和私人投資等。

2.  《項目申請報告》

項目申請報告，是企業(yè)投資建設(shè)應(yīng)報政府核準(zhǔn)的項目時，為獲得項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對擬建項目的行政許可，按核準(zhǔn)要求報送的項目論證報告。編寫項目申請報告時，應(yīng)根據(jù)政府公共管理的要求，對擬建項目從規(guī)劃布局、資源利用、征地移民、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會影響等方面進(jìn)行綜合論證，為有關(guān)部門對企業(yè)投資項目進(jìn)行核準(zhǔn)提供依據(jù)。至于項目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源、產(chǎn)品技術(shù)方案等內(nèi)容，不必在項目申請報告中進(jìn)行詳細(xì)分析和論證。

項目申請報告主要用于如下用途：

（1）民營企業(yè)投資項目，屬于重大項目和限制類項目需要編寫項目申請報告，重大項目和限制類項目由各省市政府在《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》中列出范圍；

（2）外商投資企業(yè)項目需要編寫項目申請報告；

（3）境外投資項目需要編寫項目申請報告。

3.  《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》

由國務(wù)院于2004年7月16日以國發(fā)〔2004〕20號發(fā)布，包括深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)、轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位、完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為、加強(qiáng)和改善投資的宏觀調(diào)控、加強(qiáng)和改善投資的監(jiān)督管理等五部分內(nèi)容。

《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》規(guī)定：對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目(《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》)從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。

4.  《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》（2014年本）

國務(wù)院國發(fā)〔2014〕53 號，2014年12月31日，發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》，是為了進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，切實轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控。

一、農(nóng)業(yè)水利

農(nóng)業(yè)：涉及開荒的項目由省級政府核準(zhǔn)。

水庫：在跨界河流、跨省（區(qū)、市）河流上建設(shè)的項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中庫容10億立方米及以上或者涉及移民1萬人及以上的項目由國務(wù)院核準(zhǔn)。其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

其他水事工程：涉及跨界河流、跨省（區(qū)、市）水資源配置調(diào)整的項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

二、能源

水電站：在跨界河流、跨省（區(qū)、市）河流上建設(shè)的單站總裝機(jī)容量50萬千瓦及以上項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中單站總裝機(jī)容量300萬千瓦及以上或者涉及移民1萬人及以上的項目由國務(wù)院核準(zhǔn)。其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

抽水蓄能電站：由省級政府核準(zhǔn)。

火電站：由省級政府核準(zhǔn)，其中燃煤火電項目應(yīng)在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃內(nèi)核準(zhǔn)。

熱電站：由地方政府核準(zhǔn)，其中抽凝式燃煤熱電項目由省級政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃內(nèi)核準(zhǔn)。

風(fēng)電站：由地方政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃及年度開發(fā)指導(dǎo)規(guī)模內(nèi)核準(zhǔn)。

核電站：由國務(wù)院核準(zhǔn)。

電網(wǎng)工程：跨境、跨省（區(qū)、市）±500千伏及以上直流項目，跨境、跨省（區(qū)、市）500千伏、750千伏、1000千伏交流項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中±800千伏及以上直流項目和1000千伏交流項目報國務(wù)院備案；其余項目由地方政府核準(zhǔn)，其中±800千伏及以上直流項目和1000千伏交流項目應(yīng)按照國家制定的規(guī)劃核準(zhǔn)。

煤礦：國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)新增年生產(chǎn)能力120萬噸及以上煤炭開發(fā)項目由國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，其中新增年生產(chǎn)能力500萬噸及以上的項目報國務(wù)院備案，國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的其余煤炭開發(fā)項目由省級政府核準(zhǔn)；其余一般煤炭開發(fā)項目由地方政府核準(zhǔn)。國家規(guī)定禁止新建的煤與瓦斯突出、高瓦斯和中小型煤炭開發(fā)項目，不得核準(zhǔn)。

煤制燃料：年產(chǎn)超過20億立方米的煤制天然氣項目，年產(chǎn)超過100萬噸的煤制油項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。

液化石油氣接收、存儲設(shè)施（不含油氣田、煉油廠的配套項目）：由省級政府核準(zhǔn)。

進(jìn)口液化天然氣接收、儲運設(shè)施：新建（含異地擴(kuò)建）項目由國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，其中新建接收儲運能力300萬噸及以上的項目報國務(wù)院備案。其余項目由省級政府核準(zhǔn)。

輸油管網(wǎng)（不含油田集輸管網(wǎng)）：跨境、跨省（區(qū)、市）干線管網(wǎng)項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中跨境項目報國務(wù)院備案。其余項目由省級政府核準(zhǔn)。

輸氣管網(wǎng)（不含油氣田集輸管網(wǎng)）：跨境、跨省（區(qū)、市）干線管網(wǎng)項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中跨境項目報國務(wù)院備案。其余項目由省級政府核準(zhǔn)。

煉油：新建煉油及擴(kuò)建一次煉油項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中列入國務(wù)院批準(zhǔn)的國家能源發(fā)展規(guī)劃、石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案的擴(kuò)建項目由省級政府核準(zhǔn)。

變性燃料乙醇：由省級政府核準(zhǔn)。

三、交通運輸

新建（含增建）鐵路：跨省（區(qū)、市）項目和國家鐵路網(wǎng)中的干線項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，國家鐵路網(wǎng)中的其余項目由中國鐵路總公司自行決定并報國務(wù)院投資主管部門備案；其余地方鐵路項目由省級政府按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)。

公路：國家高速公路網(wǎng)項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，普通國道網(wǎng)項目由省級政府核準(zhǔn)；地方高速公路項目由省級政府按照規(guī)劃核準(zhǔn)，其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

獨立公（鐵）路橋梁、隧道：跨境、跨10萬噸級及以上航道海域、跨大江大河（現(xiàn)狀或規(guī)劃為一級及以上通航段）的項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中跨境項目報國務(wù)院備案；國家鐵路網(wǎng)中的其余項目由中國鐵路總公司自行決定并報國務(wù)院投資主管部門備案；其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

煤炭、礦石、油氣專用泊位：在沿海（含長江南京及以下）新建年吞吐能力1000萬噸及以上項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項目由省級政府核準(zhǔn)。

集裝箱專用碼頭：在沿海（含長江南京及以下）建設(shè)的年吞吐能力100萬標(biāo)準(zhǔn)箱及以上項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項目由省級政府核準(zhǔn)。

內(nèi)河航運：跨省（區(qū)、市）高等級航道的千噸級及以上航電樞紐項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

民航：新建運輸機(jī)場項目由國務(wù)院核準(zhǔn)，新建通用機(jī)場項目、擴(kuò)建軍民合用機(jī)場項目由省級政府核準(zhǔn)。

四、信息產(chǎn)業(yè)

電信：國際通信基礎(chǔ)設(shè)施項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)；國內(nèi)干線傳輸網(wǎng)（含廣播電視網(wǎng)）以及其他涉及信息安全的電信基礎(chǔ)設(shè)施項目，由國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)。

五、原材料

稀土、鐵礦、有色礦山開發(fā)：稀土礦山開發(fā)項目，由國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)；其余項目由省級政府核準(zhǔn)。

石化：新建乙烯項目由省級政府按照國務(wù)院批準(zhǔn)的石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案核準(zhǔn)。

化工：年產(chǎn)超過50萬噸的煤經(jīng)甲醇制烯烴項目、年產(chǎn)超過100萬噸的煤制甲醇項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)；新建對二甲苯（PX）項目、新建二苯基甲烷二異氰酸酯（MDI）項目由省級政府按照國務(wù)院批準(zhǔn)的石化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案核準(zhǔn)。

稀土：冶煉分離項目由國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，稀土深加工項目由省級政府核準(zhǔn)。

黃金：采選礦項目由省級政府核準(zhǔn)。

六、機(jī)械制造

汽車：按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》執(zhí)行。

七、輕工

煙草：卷煙、煙用二醋酸纖維素及絲束項目由國務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)。

八、高新技術(shù)

民用航空航天：干線支線飛機(jī)、6噸/9座及以上通用飛機(jī)和3噸及以上直升機(jī)制造、民用衛(wèi)星制造、民用遙感衛(wèi)星地面站建設(shè)項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)；6噸/9座以下通用飛機(jī)和3噸以下直升機(jī)制造項目由省級政府核準(zhǔn)。

九、城建

城市快速軌道交通項目：由省級政府按照國家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)。

城市道路橋梁、隧道：跨10萬噸級及以上航道海域、跨大江大河（現(xiàn)狀或規(guī)劃為一級及以上通航段）的項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。

其他城建項目：由地方政府自行確定實行核準(zhǔn)或者備案。

十、社會事業(yè)

主題公園：特大型項目由國務(wù)院核準(zhǔn)，大型項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，中小型項目由省級政府核準(zhǔn)。

旅游：國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護(hù)區(qū)、全國重點文物保護(hù)單位區(qū)域內(nèi)總投資5000萬元及以上旅游開發(fā)和資源保護(hù)項目，世界自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)總投資3000萬元及以上項目，由省級政府核準(zhǔn)。

其他社會事業(yè)項目：除國務(wù)院已明確改為備案管理的項目外，按照隸屬關(guān)系由國務(wù)院行業(yè)管理部門、地方政府自行確定實行核準(zhǔn)或者備案。

十一、外商投資

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）10億美元及以上鼓勵類項目，總投資（含增資）1億美元及以上限制類（不含房地產(chǎn)）項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中總投資（含增資）20億美元及以上項目報國務(wù)院備案。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類中的房地產(chǎn)項目和總投資（含增資）小于1億美元的其他限制類項目，由省級政府核準(zhǔn)。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于10億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準(zhǔn)。

前款規(guī)定之外的屬于本目錄第一至十條所列項目，按照本目錄第一至十條的規(guī)定核準(zhǔn)。

十二、境外投資

涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。

前款規(guī)定之外的中央管理企業(yè)投資項目和地方企業(yè)投資3億美元及以上項目報國務(wù)院投資主管部門備案。

歸納得好，建議進(jìn)一步梳理內(nèi)容，理出一個目錄和導(dǎo)讀，可以算上是精品文章了。

謝謝樓主，進(jìn)來學(xué)習(xí)一個

謝謝細(xì)心總結(jié)哈

學(xué)習(xí)了，收藏日后再溫習(xí)。

完美

學(xué)習(xí)了

icespring 發(fā)表于 2017-2-20 13:09
歸納得好，建議進(jìn)一步梳理內(nèi)容，理出一個目錄和導(dǎo)讀，可以算上是精品文章了。

謝謝，小弟再接再厲繼續(xù)完善

樓主相當(dāng)細(xì)心啊，總結(jié)的很全面，期待接下來的作品

精品干貨，好評

學(xué)習(xí)了，好東西！！！

謝謝了，以前老是搞不清楚審批、核準(zhǔn)和備案，剛好可以好好學(xué)習(xí)一下

概念理得清 不過具體到地方，政策實施和行政管理 執(zhí)行上有不同。

學(xué)習(xí)了，謝謝。。。。。

樓主解釋得很清楚，學(xué)習(xí)了，感謝！